国务院发展研究中心副主任张军扩在近日举行的第十三届中国企业发展高层论坛上提出，深化国资国企改革，关键是要解决好六个重大问题。一是要完善顶层的国有资本管理体制；二是构建有效的国有资本投资运营平台；三是推动股权多元化，优化股权结构；四是在国企中实行双轨制的选人用人和激励管理制度；五是清理企业历史遗留问题，为企业发展松绑；六是各地改革要因地制宜，不搞一刀切。 

　　设立国资委员会，国资委只负责政策执行。要通过完善顶层的国有资本管理体制，强化国家所有权政策的制定与实施，促进国有资本更好地服务于国家战略目标。 

　　现行的国有资产管理体制是2003年形成的，客观地讲，这个体制的建立对于解决过去长期存在的国有资产的多头管理而又无人负责的问题起到了积极的作用，但现行的国有资产管理体制存在两个突出问题： 

　　第一个问题，没有形成与国有资本功能定位相适应的国有资本布局、优化调整的体制机制。 

　　国有资本是全民的财富，理应服务于全民利益和国家战略目标，但过去的体制却缺乏这方面的体制机制设计，从而在一定程度上导致了国有资本管理上简单强调做大做强，自我循环，而服务于国家总体发展目标的功能相对不足。 

　　第二个问题，对企业实行行政化的管理模式，而且是管人管事管资产相结合，导致企业活力不足，难以适应国内外市场形势快速变化。“比如，根据国务院发展研究中心企业所的一项研究，截止到2012年，国资委共颁布过规章文件287件，通过其中255件的梳理和归纳，发现这些规章文件，与履行股东职责的，也就是所有权职责相关的仅占31%，而其余的将近70%都是与落实公共政策、党群工作或者企业内部的事相关的。” 

　　张军扩提出，解决上述问题的一个可供选择的思路是加强国有资产政策制定的独立性，比如可以考虑设立一个由国务院领导挂帅的由国务院相关职能部门负责人以及相关领域的专家学者参加的委员会，专门负责制定国家出资政策，包括国有资本布局调整和国有资本收益分配等等。而国资委则负责政策的具体执行。 

　　他认为，这样做的好处有三点：第一，有利于从国民经济全局的角度来考虑国有资产的功能定位、投资方向和收益分配等等一系列问题。第二，有利于增强国有资本政策的权威性，从而有利于切实得到贯彻和实施。第三，有利于破除部门自我改革的困境，推动国资管理部门改革监管方式。比如，以前国资委存在的功能管理职能，党群工作职能，企业内部具体事务的审批等等，都需要逐步加以清理和管理。从顶层上，完善国有资本的管理体制。 

　　国资只在特殊领域发挥直接作用，其他可通过资本投入。要通过构建有效的国有资本投资运营平台，实现从管资产向管资本转变。 

　　张军扩指出，国有资本能否有效服务于国家战略目标，既取决于其投向的领域，也取决于投入的方式。关于今后国有资本需要重点投资的领域，十八届三中全会《决定》已有明确阐述，那就是要提供公共服务、发展重要前瞻性、战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等五大领域。接下来的问题就是，国有资本应当以何种方式来加大对这些领域的投入，逐步向这些领域集中。 

　　“过去国有资本发挥作用主要是投资兴办企业，并直接经营管理这些企业，这种方式在发展的初期可能是必要的，但随着我国市场经济的不断发展，其弊端和局限性越来越显示出来，”张军扩建议，今后除了极少数涉及国防安全等特殊领域需要国有资本以直接投资市场、直接经营管理的方式发挥作用以外，绝大多数领域，包括完全竞争领域以及带有部分公益性政策性功能领域，都用不着国家直接投资市场，而是通过资本投入运作就可以更好地实现国有资本的功能和作用。 

　　然而，现实当中，国有资本并非以现金的形式存在，并非想投到哪儿就能马上转移到哪个领域，而是以各种类型企业的资产或者股权的形式存在，其中少部分是所谓的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业，而大部分是完全处于竞争领域的企业。在这种情况之下，要实现从管资产向管资本的转变，促进国有资本布局的动态优化和调整，就需要搭建国有资本投资和运营的平台，即国有资本投资公司和资本运营公司。 

　　张军扩称，现在关于如何设立国有资本投资运营公司，以及设立之后如何运营等等，都还是存在一些分歧。比较好的一个做法，还是要通过试点找出适合当前管理体制和市场环境的合理模式。试点当中应当重点关注三个问题： 

　　首先，投资运营公司对实业企业的持股方式。分散持股有利于防范对实业企业的行政干预，但会增加实业企业出现内部人控制的风险。集中持股有利于落实实业企业的出资人责任和发挥投资运营公司的专业化优势，但却增加了上一层公司对下层公司不当干预的风险。 

　　其次，投资运营公司的治理机制。投资运营公司应该成为市场化的资本运营主体，既要防止政府干预过多导致企业失去活力，又要防止出现内部不能控制的风险。 

　　最后，资产重组，企业改革。应当结合企业投资运营公司的设立，在公司处理程序、资产管理、关联交易等方面，探索和积累经验。 

　　推动股权多元化，重点是推进集团母公司改革。通过优化股权结构，进一步完善国有企业的现代企业制度。 

　　张军扩认为，从多年来国有企业改革和发展实践来看，国有企业难以建立真正有效的现代企业制度，其中最重要的一个根源就是一股独大的股权结构。“大量的经验证明，即使不能实现国有资本与其他社会资本的混合所有制的多元化持股，只要能够实现多元国有股东持股，也能在很大程度上对改善公司治理发挥积极的作用。” 

　　因此，下一步的改革应当把推动股权的多元化作为完善现代企业制度的一项重要的举措。推进国有企业股权多元化改革，重点首先是要推进集团母公司的改革，目前中央和地方层面都还有不少的集团母公司仍未完成公司制改革，例如国务院国资委管理的112家中央企业当中，就有75家仍然是全民所有制企业。尽快完成这些集团母公司的公司制改革，应该成为国有企业改革中的首要任务。 

　　改革可根据实际情况采取多种方式，包括有些具备条件的集团母公司可以直接改为国有资本投资运营公司，有些集团母公司可以改成股权多元化的公司，特别是上市公司。在积极调整和优化国有企业股权结构的基础上，要根据国有资本不同的功能定位，逐步调整企业的国有股权比例。对需要国有资本发挥政策性功能的领域，比如，关系国家安全、国民经济命脉、重大民生、战略性产业的重要行业，国有资本可以保持独资或相对控股。在其他领域，主要是竞争性领域的国有企业，要积极引用社会投资机构，特别是市场竞争，根据市场竞争和发展情况实行国有股权不同的持股比例，并按照市场规则有序进退，合理流动，提高国有资本的配置效率。 

　　实行双轨制选人用人，和激励管理制度。通过深化国资国企的用人管理制度改革，构建与市场经济相兼容的激励制度。 

　　对高层管理者的任命考核激励制度，是全部管理制度的核心。按照改革后的国资管理体制，两类公司基本上应当按照《公司法》来运行，实行完全市场化的用人管理制度。而国有资本投资运营公司，以及个别的特殊类公司，可能比较合理的方式是实行双轨制的选人用人和激励管理制度。 

　　“所谓双轨制，就是对国有资本投资运营公司的董事监事，以及少数政府直接管理的特殊类的国有企业的领导人，由履行出资人选聘任命，而对于两类公司的经理层以及其他层级的管理者实行市场化的选聘和管理机制，即董事会选聘总经理，总经理提名其他高管，并由董事会批准。”张军扩解释说。 

　　与双轨制的选人用人制度相适应，应该按照选用方式与身份待遇相适应的原则，实行双轨制的薪酬与激励约束机制，通过政府任命方式产生的两类公司和少数政府直管企业的董事、董事长，应该按照公务员管理，保有公务员身份，确定一定的行政级别，参照相应职级的公务员制度，并根据岗位技能要求和工作难度给予一定的岗位补贴。同时要严格规定职务待遇、职务消费和业务消费，保障消费公开透明。而通过市场方式选聘的职业董事和职业经理人身份的国资控股参股企业负责人，则应当实行市场化的管理，由董事会参照市场水平确定薪酬方案和待遇体系。 

　　清理企业历史遗留问题，转变政府职能。通过进一步解决国有企业的历史遗留问题，为企业发展混合所有制经济，共同参与市场竞争，与市场经济更好融合创造市场条件。 

　　张军扩指出，经过多年的改革和发展，大部分经过改制的国有企业的历史遗留问题基本上已经得到了解决，但调查发现当前在部分未充分改制的国有企业当中，历史遗留问题仍然比较严重。在少数已经完成改制，甚至已经上市的国有企业，也同样存在着历史遗留问题。 

　　他将问题归纳为三方面：一是很多国有企业仍然承担着离退休人员的社会管理职责，及社会统筹外的费用，承担着职工住宅、供水、供电、供热和物业服务等“三供一业”的设施维护改造等费用。二是部分国有企业仍然存在企业办社会的问题，医疗、教育、消防、市政、社区等未能完全移交给地方。三是很多老国企冗员问题比较严重，尤其资源矿产类的国有企业，随着近几年企业效益的下滑，人员富余已经成为这些企业生存和发展的一个重大障碍。 

　　这些历史遗留问题，如果不能得到彻底解决，企业就不可能真正建立起与社会主义市场经济相适应的现代企业制度，在发展混合所有制，公平参与市场竞争当中也会面临一些困难。在新一轮改革当中，应当认真清理历史遗留问题的类型、数量和严重程度，并根据不同的历史遗留问题探索多种解决途径。 

　　一是政府要切实转变职能，加大财政投入，将国有企业离退休人员、失业人员、企业医疗教育机构等的社会管理作为政府提供的公共服务，解决企业和就业者的后顾之忧。二是要结合企业所在地区劳动用工市场化程度，和社会管理的社会化程度，采取剥离改制，转移就业或划转公司托管等多种方式，解决富余职工和离退休人员问题。三要在总结过去各地各企业在处理不良资产问题上的实践经验，做好顶层设计，制定预案、建立机制，切实防范局部问题演变为系统风险。 

　　改革不宜搞一刀切，化解地方债务风险。地方要因地制宜地开展国资国企改革。 

　　中央和地方国有资产在结构、质量、功能上都是有很大的差异，地方之间也存在很大的差异。下一步在推进地方国资国企改革方面，也不宜搞一刀切的改革模式，地方也不能坐等中央国资管理体制改革方案。地方国资国企改革应该坚持以下几个原则： 

　　一是要坚持国有资本更好地服务于地方经济社会发展间的原则。二是要坚持以管资本为主，提升企业的活力。三是坚持多种所有制资本公平竞争，共同发展。在坚持这些原则之下，应当鼓励地方因地制宜的探索国资管理新模式，尽早释放改革的红利。 

　　在当前情况下，要高度重视投融资平台改革问题。在不少地方投融资平台占地方国资的比重比较高，财务风险积累的比较多。2014年10月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求地方政府不得再通过平台进行举债，这是地方投融资平台面临的一个新情况。地方融资平台借新还旧的成本增加，企业风险凸显，要坚决防范地方债务风险集中爆发，必须尽快探索地方投融资平台的改革路径。 

　　关于地方投融资平台的改革，一个可供选择的改革思路就是将地方投融资平台逐步改造为普通的企业有限责任公司，通过重塑政企关系，实现政企分离和政资分离，将平台企业从政府的附属机构转变为独立的市场主体企业。